La recaudación tributaria en el Perú. La política tributaria (página 2)

• Se incrementará la recaudación del impuesto vehicular y, con ello, los ingresos propios de las municipalidades provinciales.

• Se pagará menos en los primeros años.

Costos:

• Se pagará más a partir del cuarto año de antigüedad.

5.5 objetivo: revisión de la tributación del sector minero para compartir beneficios y riesgos en períodos de precios altos y bajos.

Este objetivo se conseguirá con la implementación de la siguiente acción:

a) Evaluar el tratamiento de la tributación del sector minero con miras a aplicar un régimen estable que permita la atracción de la inversión y una adecuada distribución de beneficios en coyunturas de precios altos y bajos.

.La tributación sobre el sector minero

Actualmente, la minería está gravada con un impuesto a la renta de 30%, un impuesto a la distribución de dividendos de 4,1% y una regalía minera en función de las ventas, cuyas tasas son de 1% a 3%20. Asimismo, las empresas pueden suscribir convenios de estabilidad jurídica (CEJ) que estabilizan el régimen tributario vigente al momento de suscribirlos.

La aplicación de este régimen tributario tiene las siguientes implicancias:

• No todas las empresas mineras tributan de acuerdo con este régimen tributario. Las empresas mineras que suscribieron CEJ antes del 2003 no pagan regalías ni impuesto a los dividendos.

• En períodos de precios altos, como el actual, la participación del Estado, en lugar de aumentar, se mantiene o incluso se reduce por efecto de las regalías aplicadas sobre los ingresos y no sobre las utilidades.

• En períodos de precios bajos, las pérdidas que se generan no son arrastrables en un 100% de manera indefinida.

• En el caso de la regalía, al aplicarse sobre las ventas o ingresos, la carga tributaria medida como porcentaje de la utilidad disminuye en épocas de boom y aumenta en épocas de crisis.

• Por otro lado, no están adecuadamente reguladas las compensaciones pecuniarias por externalidades negativas.

• El sistema para compartir beneficios con las comunidades a través del canon minero no funciona adecuadamente.

Por lo tanto, es recomendable introducir modificaciones en la tributación minera, que permitan al Estado y a las empresas compartir beneficios y riesgos, aumentando la participación del Estado en períodos de buenos precios y disminuyéndola en períodos de bajos precios.

Para ello, se debe considerar los siguientes mecanismos:

• Mantener la tasa actual del impuesto a la renta en 30%.

• Modificar las regalías, aplicándolas en función a la rentabilidad y no a las ventas o ingresos. La tasa de la regalía debe ser mayor si la rentabilidad o margen operativo aumenta (épocas de altos precios), y menor si la rentabilidad o margen operativo disminuye (épocas de bajos precios).

• Establecer que las pérdidas son arrastrables en un 100% y de manera indefinida.

• Establecer compensaciones pecuniarias a las externalidades negativas que, en su caso, genere la actividad minera.

• Realizar un estudio que permita crear un sistema eficiente para que las comunidades compartan los beneficios de la inversión minera (este sistema puede complementar o sustituir al canon).

Un problema que debe ser abordado es el tratamiento a los proyectos antiguos que cuentan con contratos de estabilidad jurídica. Una opción adecuada es la aplicada en Chile, en donde las empresas que cuentan con este tipo de convenios pueden pagar voluntariamente el nuevo impuesto o una parte de él, a cambio de extender la duración de su contrato de estabilidad.

Beneficios:

• Aumenta la tributación del sector minero en épocas de boom, como la actual, y disminuye en épocas de crisis.

• El Estado y el inversionista comparten los beneficios y los riesgos.

• Se penaliza pecuniariamente las externalidades negativas, lo que mejora la eficiencia económica.

Costos:

• Se modifican las reglas de juego, al aumentarse la carga tributaria al sector minero, lo cual puede desincentivar la inversión en el mediano plazo. Este costo puede ser disminuido o eliminado si el aumento de la carga es razonable. pueden pagar voluntariamente el nuevo impuesto o una parte de él, a cambio de extender la duración de su contrato de estabilidad.

5.6 objetivo: Desincentivo a la contaminación y la nocividad

Este objetivo se conseguirá con la implementación de las siguientes acciones:

a) Reestructurar tasas del ISC que grava los combustibles, gravando más a los combustibles más contaminantes.

b) Reestructurar las tasas del ISC que grava las cervezas y licores, gravando más a los de mayor grado alcohólico.

.Reestructuración de tasas del ISC a los combustibles

Actualmente, las gasolinas de mayor octanaje -más limpias- pagan un impuesto mayor (en soles por galón) que las gasolinas de mayor octanaje. Asimismo, el diésel, que emite enormes cantidades de azufre, paga un impuesto menor que las gasolinas de mayor octanaje. De acuerdo con Castro (2008), las gasolinas y el diésel tienen costos de producción similares pero, como consecuencia de la aplicación diferenciada del ISC, el diésel al consumidor llega con precios más reducidos que las gasolinas.

Se propone el siguiente mecanismo:

• Establecer que la carga tributaria sea mayor para los combustibles más contaminantes (gasolinas de bajo octanaje y diésel).

• Esto se podría lograr implementando la propuesta establecida en el D.S. 211-2007-EF, que, en aplicación de la Ley 28694, establece que el ISC a los combustibles se determinará introduciendo el criterio de proporcionalidad al grado de nocividad por los contaminantes que estos contengan para la población. El mencionado Decreto Supremo establece un cronograma de aplicación progresiva hasta el 2016.

Beneficios:

• Se avanza hacia el principio de "quien más contamina, más paga".

• Se promueve la utilización de combustibles menos contaminantes, beneficiando la salud, la nutrición y las capacidades de las personas.

Costos:

• Pérdida de recaudación.

.Reestructuración de tasas del ISC a las cervezas, vinos y otros licores

Actualmente, a todos los licores, incluyendo al vino, se les aplica una tasa ad valórem de 20%. Asimismo, a la cerveza se le aplica una tasa de 27,80% sobre el precio de venta al público. Se propone:

•Fijar las tasas en función al grado alcohólico. De esta manera, los licores deberían estar gravados con tasas más altas que el vino y la cerveza.

5.7 objetivo: Fortalecimiento de las administraciones tributarias

Este objetivo se conseguirá con la implementación de las siguientes acciones:

a) Consolidar la autonomía real de la Sunat ("modelo fundacional").

b) Fortalecer las administraciones tributarias locales mediante la implementación de Servicios de Administración Tributaria (SAT) o Gerencias de Administración Tributaria (GAT) en las principales ciudades del país.

.Consolidación de la autonomía real de la Sunat

En los últimos años, si bien la recaudación ha aumentado y se ha preservado la calidad de los recursos humanos de la institución, la Sunat ha visto menoscabada su autonomía real y ha habido varios casos de injerencia política. Estas señales no se han limitado solo a la injerencia del Servicio de Inteligencia Nacional en los últimos años de la década pasada24, sino a casos importantes en la presente década25. Para consolidar la autonomía real de la Sunat, se propone:

• Otorgar a la Sunat un grado de autonomía similar a la que tienen otras entidades del Estado, como el Banco Central, la SBS, la Defensoría del Pueblo o los organismos reguladores, el cual se encuentra consagrado en la Constitución.

• Dotar a la Sunat de un directorio.

• Designar al superintendente por un período de 5-7 años, que en todo caso no coincida con el período político. Dicha designación debe ser ratificada por el Congreso de la República.

.Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales

A inicios de 1997, se puso en funcionamiento el primer Servicio de Administración Tributaria (SAT), en la Municipalidad Metropolitana de Lima. El modelo institucional del SAT de Lima es similar al de la Sunat fundacional27. De acuerdo con el estudio de Mann (2004), el SAT de Lima y, con posterioridad, los ocho SAT existentes en Trujillo, Piura, Huancayo, Cajamarca, Chiclayo, Ica, Tarapoto y Huamanga, constituyen los únicos casos conocidos de administraciones tributarias locales con un cierto grado de autonomía. La creación de los SAT junto con reformas en el impuesto de alcabala y el incremento de la recaudación del impuesto vehicular, han permitido el aumento significativo de la recaudación en las municipalidades.

Es necesario evaluar, mejorar y replicar la experiencia exitosa de los SAT. Para ello, se propone:

• Desarrollar un plan que promueva e incentive la creación de SAT en las principales ciudades capitales de provincia del país.

• Promover la integración de los catastros con los SAT y con las GAT (Gerencias de Administración Tributaria de las municipalidades).

• Continuar y fortalecer el Programa de Modernización Municipal 2010-2013, regulado por el Decreto Supremo 002-2010-EF, cuyo objetivo es incrementar la recaudación de los impuestos municipales a través de la mejora de la gestión financiera.

Implementación de la Política: Estrategias y alianzas

Para la implementación del plan de acción propuesto en la sección anterior, se debe tener en cuenta lo siguiente:

a. La reforma que se propone es integral. Hay que tener especial cuidado en no tomar solo aspectos parciales de la misma, por ejemplo, bajar tasas sin ampliar las bases gravables, simultáneamente.

b. Si bien en el documento se ha efectuado algunas estimaciones, las mismas deberán revisarse exhaustivamente al momento de tomar decisiones, para adecuarlas a la coyuntura específica.

La implementación de la política propuesta requiere la creación de consensos. Para ello, debe establecerse un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos políticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cómo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilización de los recursos públicos.

El Pacto Fiscal debe contemplar los siguientes componentes:

a. Definición de las prioridades. Es decir, en qué se utilizarán los recursos adicionales que se obtendrá. El presente documento propone preliminarmente que los recursos adicionales se utilicen en educación, salud e infraestructura. Asimismo, se debe tener en consideración recursos para ciencia y tecnología y protección del medio ambiente.

b. Competencias. Es decir, cuáles serán los niveles de gobierno que se harán responsables de ejecutar el gasto con los recursos adicionales que se obtenga. Aunque no ha sido abordado en el presente documento, el Pacto Fiscal debería contemplar la revisión de la Ley de Descentralización Fiscal.

c. Costo de las prioridades y medición de resultados. Este documento propone preliminarmente que se utilicen las técnicas del presupuesto por resultados. Esto requiere la elaboración de marcos lógicos de los programas priorizados, costeo de actividades, establecimiento de indicadores de resultados, y seguimiento y monitoreo de los resultados o logros.

d. ¿Quién va a pagar ese costo? Es decir, cómo se va a obtener los recursos adicionales. En este documento se ha propuesto que el objetivo es incrementar la recaudación directa, principalmente la del impuesto a la renta y de los impuestos a la propiedad.

e. Fortalecimiento e independencia de las administraciones tributarias. En el presente documento, se ha planteado las reformas necesarias para ello. Una reforma imprescindible es aquella que garantiza la independencia de la Sunat de todo tipo de injerencia política, para lo cual se ha propuesto en el presente documento su autonomía constitucional.

f. Evaluación de la gestión pública, tanto de la gestión tributaria como de la gestión del gasto público. Esto incluye la transparencia y el acceso a la información por parte de la sociedad civil.

El próximo proceso electoral es una excelente oportunidad para proponer a todos los partidos políticos el establecimiento de este Pacto Fiscal, aprobando una minuta que establezca los objetivos del mismo, los actores, los componentes y los productos (las medidas y los proyectos de ley que se someterá al Congreso para su aprobación). Asimismo, dicha minuta debe establecer el procedimiento para el funcionamiento del Pacto Fiscal.

Conclusiones

• Implementar los cambios en la administración de impuestos que requieren los proyectos de ley aprobados.

• Aprobar los indicadores de resultados de seguimiento de los programas de gasto público financiados con los mayores recursos de la reforma.

• Elaborar y aprobar el plan de fortalecimiento de las administraciones tributarias locales.

• Aprobar en segunda legislatura la modificación constitucional que otorga autonomía a la Sunat.

• Designar el primer directorio de la Sunat.

• Poner en marcha el programa de fiscalización de los contribuyentes del RUS en colaboración con las municipalidades del país.

• Supervisar y monitorear los resultados de la implementación de la reforma.

• Implementar, supervisar y monitorear en las municipalidades del país un programa de formalización tributaria de los predios.

• Realizar y publicar estudios anuales de evasión del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas.

Actualidad

Sectores minero, eléctrico e hidrocarburos aportan el 47% de tributos que pagan empresas

La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat) informó hoy que, entre enero y setiembre de este año, los sectores minero, electricidad y de hidrocarburos aportaron más del 47% del total de la recaudación tributaria por rentas de Tercera Categoría, que pagan las empresas.

Según detalló la jefa de la entidad estatal, Tania Quispe. Durante la clausura del Simposium de Tributación Minero energética, organizado por la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), Quispe dijo que las empresas de estos sectores han concentrado más del 70% de las exportaciones peruanas totales de ese período.

Asimismo, la funcionaria Consideró que el reciente acuerdo entre el gobierno y el sector minero sobre el nuevo esquema de tributación minera ha tenido como objetivo final mejorar la equidad en la imposición del sector. MAYOR CONTROL

Tania Quispe anunció que habrá un mayor control en todo lo relacionado a precios de transferencia para lo cual se está capacitando a funcionarios especializados en la materia, lo que permitirá mejorar la fiscalización.

Recomendaciones

El objetivo general de la opción de política elegida es incrementar la recaudación de impuestos permanentes (no volátiles) de manera gradual y sostenida, en un monto equivalente a 2-3% del PBI, mediante la ampliación de la base tributaria y con énfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resulta- dos en educación, salud e infraestructura.

-Objetivo 1

a. Racionalización de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones. b. Eliminación de impuestos de baja recaudación.

-Objetivo 2

a. Reducción gradual de la tasa del IGV y del IPM, de 19% a 16%.

-Objetivo 3

a. Reestructuración del impuesto a la renta personal: disminuyendo deducciones ciegas e introduciendo deducciones razonables por gastos de educación, salud y cargas de familia; asi- mismo, reduciendo la tasa marginal mínima de 15% a 10%.

b. Sustitución de exoneraciones de la Amazonía por inversión en infraestructura.

c. Rediseño del Régimen Único Simplificado para pequeños contribuyentes.

-Objetivo 4

a. Armonización de las tasas que gravan el impuesto a la renta de las empresas con las tasas que gravan las rentas de capital, para evitar el arbitraje tributario o "disfrazamiento" de rentas.

b. Perfeccionamiento del impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios.

c. Racionalización de las exoneraciones del IGV, orientándolas a que sean "pro pobre".

d. Ampliación de la base del impuesto predial y del impuesto vehicular.

-Objetivo 5

a. Evaluación de la tributación del sector minero con el objetivo de aplicar un régimen estable que permita la atracción de la inversión y una distribución justa de beneficios en coyunturas de precios altos y bajos.

-Objetivo 6

a. Reestructuración de las tasas del ISC que grava los combustibles y licores, para desincentivar la contaminación y la nocividad.

-Objetivo 7

a. Consolidación de la autonomía real de la Sunat

b. Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales incentivando la implementación de SAT en las ciudades grandes.

La implementación de la opción de política propuesta requiere la creación de consensos. Para ello, el documento propone el establecimiento de un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos políticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cómo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilización de los recursos públicos.

Comentarios

Comentario de Carlos Parodi:

Soy economista, profesor principal y Jefe del Departamento de Economía de la Universidad del Pacífico; investigador de su Centro de Investigación (CIUP) y profesor de diversas maestrías de la Escuela de Postgrado.

Cuando una economía crece, la recaudación tributaria aumenta. Esto significa más dinero para el gobierno central, así como para los regionales y locales. Imaginemos el escenario siguiente: ¿qué hubiera pasado si parte de ese dinero (vía canon, por ejemplo) se hubiera usado en atender las necesidades básicas de la población de todo el Perú, sin asistencialismo ni politización? No tengo duda que los ciudadanos tendríamos hoy otra percepción, más allá de la minería. Sentiríamos que el estado invierte nuestros impuestos de manera adecuada y que se preocupa por la salida de la pobreza y exclusión de gran parte de los peruanos. Bajo ese entorno aceptar/no aceptar un proyecto minero tendría otro marco y disposición.

Me parece que lo que está en discusión es la incapacidad del Estado para satisfacer las necesidades básicas de toda la población a través de la igualdad de oportunidades. Es contra eso que la población se rebela. Al no encontrar un canal de diálogo, entonces recurre a la violencia.

En este espacio he venido insistiendo en la necesidad de una reforma del estado, como única alternativa de salida del país, que es independiente de los matices que pueda tener el modelo de desarrollo. El Estado tiene que funcionar y no me refiero solo a la "tramitología" que es una pequeña parte del total. Cuando revisamos rankings de competitividad y de progreso social, Perú siempre aparece retrasado en lo que en cualquier país avanzado es "dado por hecho": adecuados niveles de educación y salud, buena infraestructura, canales democráticos claros y conocidos por todos, poder judicial independiente, etc. Ninguna economía puede pertenecer al primer mundo si no les otorga a sus ciudadanos las condiciones anteriores.

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Autor:

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